关于竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标项目采用书面推荐供应商方式的探讨

近期，笔者在财政部政府采购留言版上看到一则信息：某网友咨询，如果一个与新建、改建、扩建无关的单独的装修、拆除、修缮政府采购项目，采购预算金额很大，已经超过5000万元，问下一步程序如何操作？国库司回复，此类项目属于非依法必须招标工程项目，即使金额很大，也应当按照项目特点，只能选择竞争性谈判、竞争性磋商或是单一来源其中一种非招标方式进行采购。其实该案例令网友真正困惑的并不是项目属性问题，而是实际操作中，如果此类项目选择了竞争性谈判或竞争性磋商方式，按照有关规定，是可以采用书面推荐方式邀请供应商的，但从具体实施情况来看，推荐供应商一定程度上变成了变相指定供应商，造成许多采购项目预算虚高，财政资金浪费，由此产生了较大采购风险。笔者认为，网友的担忧不无一定道理，书面推荐供应商方式近年在非招标政府采购活动中确实呈上升趋势，已经引发了一定争议。

一、关于书面推荐供应商方式的法律依据

竞争性谈判、竞争性磋商、询价作为政府采购非招标项目的3种方式，在如何邀请供应商的程序上，《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称74号令 ）第十二条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）（以下简称《磋商办法》）第六条均作出了同样规定，即“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判、竞争性磋商或者询价采购活动”。因此，对于适合上述3种方式的政府采购项目，除了以公告方式邀请和在省供应商库中随机抽取之外，书面推荐供应商也是其中法定选项之一。

二、关于书面推荐供应商方式的利弊分析

（一）有利方面

首先，由于不进行发布公告邀请，采购人可以对供应商的范围和数量进行限制，自主选择经过充分市场调查后意向的几家综合实力较强、产品质量有优势的供应商，能较好体现采购人的意图。

其次，评审专家能够从专业的角度向采购人推荐供应商，为采购人提供了较为明确的考察范围，避免了部分采购人因不懂市场和专业，易受某些供应商言语蛊惑的情形。

最后，被推荐的供应商对采购项目都抱有较大的成交希望，积极参与的意愿较强，因此采购项目基本避免了不足3家就无法进行谈判磋商询价的风险，一定程度上能够缩短采购周期，提高采购效率。

（二）不利方面

首先，选择推荐供应商方式没有法定推荐标准。在市场调研不充分的情况下，采购人、评审专家倾向于邀请已经合作过或有合作意向的供应商，使得邀请具有一定片面性及主观性，容易造成对市场上其他潜在优质供应商的不公平。

其次，代理机构和供应商之间串标围标风险加大。实践中，推荐流程保密性差，采购人、评审专家、采购代理机构都有机会提前了解供应商名单，易造成推荐供应商名单泄漏。或是供应商名单由代理机构提供，只是由采购人、评审专家代为签字，推荐供应商方式变成了少数代理机构左右采购项目的手段。

最后，存在廉政风险点，助长供应商围猎采购人、评审专家的风气。推荐方式因其主观随意性较大，个别采购人、评审专家很可能从个人利益出发，与供应商形成联盟，将与自己有特定利益关系的供应商推荐入围的情况难以避免。

三、关于书面推荐供应商方式的地方文件

2021年10月，山东某市财政局印发了《关于规范采购人和评审专家书面推荐供应商行为的通知》（以下简称《通知》），用于规范当地采购单位书面推荐供应商行为。

《通知》明确了集中采购目录内的采购项目、市场发育成熟，供应商竞争充分的采购项目和其他不适宜采用书面推荐供应商的采购项目不得采用书面推荐方式。

《通知》还明确了在有限范围内竞争的政府采购竞争性谈判、竞争性磋商、询价采购项目，应优先使用发布公告、省级以上供应商库中随机抽取方式邀请供应商，允许采用采购人和评审专家书面推荐供应商方式的，必须满足一系列硬性要求。

总起来说，当地财政部门制定该文件的初衷是好的，目的是为了规范推荐供应商方式的使用范围。但在现有法律框架下，适用竞争性谈判、竞争性磋商和询价的采购项目，推荐方式作为3种邀请供应商的法定方式之一，是允许采购人自主选择的，也就是说，只要确认了非招标方式的合法性，使用推荐供应商的方式即为合法的，地方财政部门不能突破法律框架设定禁止范围，只能在法律允许的范围作进一步延伸和细化。

四、关于书面推荐供应商方式的对策建议

一是进一步明确法律规定。国家财政部门应在74号令和《磋商办法》的基础上，对有关书面推荐供应商的规定作进一步细化，比如参照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十四条规定，采购人可通过书面推荐的方式产生符合资格条件的供应商名单，并从中随机抽取3家以上供应商向其发出邀请书，同时要求采购人和评审专家推荐的符合资格条件的供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍。

二是规范采购人意向公开的内容。各级财政部门可完善意向公开的内容，要求采购人公开采购意向时，应在采购需求概况中公告拟使用推荐供应商方式采购及采购人联系方式，方便有意向潜在供应商参与。采购人应如实记录供应商报名、质疑等联系情况。意向公开期间，如符合要求的潜在供应商或针对拟采用推荐方式存在质疑的供应商超过一定数量时，采购人应转为采用公告方式邀请供应商参与项目。

三是压实采购人主体责任。对于选择推荐方式邀请供应商的采购项目，在推荐供应商环节，双方应遵守独立自主、公平公正原则，采购人不得向评审专家提供供应商名单或暗示其他供应商，影响评审专家的自主推荐权力，同时应对评审专家推荐的供应商名单进行核实，以最大化保证名单中的供应商均符合项目相应资格条件及所提供的产品质量和服务在同等水平。

（济宁市公共资源交易服务中心邹城市分中心 孔明 李猛）